MAAKUNNISTA PITÄÄ TEHDÄ ALUETASON KUNTIA
20.4.2016 Hannes Manninen ja Kimmo Sasi
Hallituksen linjaus 18 maakunnasta, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuusta sekä maakunnille siirrettävistä tehtävistä on perusteltu. Avoimeksi näyttää jääneen maakunnan oikeudellinen luonne.
Hallituksen linjaus 18 maakunnasta, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuusta sekä maakunnille siirrettävistä tehtävistä on perusteltu. Avoimeksi näyttää jääneen maakunnan oikeudellinen luonne.
Tarkoituksena lienee luoda maakunnasta uusi viranomainen kunnan ja valtion rinnalle. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan perustuslakimme mukaan antaa vain viranomaiselle.
Uuden itsehallinnollisen viranomaisen perustaminen on mahdollista. Se vaatii, että maakunta on demokratian näkökulmasta hyväksyttävä (legitiimi) ja että sen tehtävät ja menettelytavat on rajattu ja säännelty tarkasti. Olennaisia kysymyksiä ovat valtion, maakuntien ja kuntien väliset suhteet sekä itsehallinnossa noudatettavat periaatteet.
Maakuntien perustaminen uudentyyppisinä oikeushenkilöinä ei sovi kuntia suurempien hallintoalueiden itsehallinnon luonteeseen, kun otetaan huomioon lainsäädännön historia.
Jo vuonna 1930 tehtiin K. J. Ståhlbergin johdolla – sittemmin toteutumatta jäänyt – ehdotus maakuntien itsehallinnosta. Ståhlbergin esitys olisi jakanut maan 25 maakuntaan, jotka olisivat tarvittaessa voineet ottaa kuntien tehtäviä hoitoonsa. Seitsemän suurinta kaupunkia olisi jäänyt maakuntahallinnon ulkopuolelle.
Kunnallishallintomme perusta luotiin vuonna 1865 asetuksella kunnallishallituksesta maalla ja vuonna 1873 asetuksella kunnallishallinnosta kaupungeissa. Ne kirjoitettiin Ruotsin kunnallislainsäädännön pohjalta. On hyvä tarkastella, miten asia on järjestetty Ruotsissa.
Ruotsin hallitusmuodon mukaan maan kansanvaltaisuus toteutuu edustuksellisen ja parlamentaarisen valtiomuodon ja kunnallisen itsehallinnon kautta. Kuntia on paikallisella (kommun) ja alueellisella (landsting) tasolla. Kunnat hoitavat paikallisia ja alueellisia julkisia tehtäviä sekä niille lailla säädetyt tehtävät kunnallisen itsehallinnon periaatteen mukaisesti.
Perustuslain säännökset on pantu Ruotsissa täytäntöön kuntalailla, jonka mukaan maa on jaettu kuntiin ja maakäräjiin. Kuntalain säännökset koskevat periaatteessa sekä kuntia että maakäräjiä. Erikseen on annettu laki kuntien toimivaltuuksista eli nimenomaan niille määrätyistä tehtävistä.
Suomen perustuslain pykälässä 121 otsikon ”Kunnallinen ja muu alueellinen itsehallinto” alla todetaan: ”Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon”. Ja edelleen: ”Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla”. Perustuslaissa on myös säädetty kunnan verotusoikeudesta, hallinnon yleisistä perusteista ja tehtävien antamisesta.
Itsehallinnon käsite ei ole yksiselitteinen. Vakiintuneen tulkinnan mukaan sen tunnusmerkkejä ovat oikeushenkilöys, tehtävät, omat toimielimet ja oikeus valita niihin edustajat, oma talous (varainhankinta, verotus- ja lainanotto-oikeus) ja jäsenistö. Tältä pohjalta maakunnat tulee perustaa aluetason kuntina Ruotsin mallia soveltaen.
Kunnan ja maakunnan oikeudellinen muoto on tällöin kunta. Ne ovat erillisiä oikeushenkilöitä, joiden itsehallinnollinen asema on yhdenvertainen. Niiden tehtävistä säädetään lailla. Nykyisillä kunnilla säilyy yleinen toimivalta sekä oikeus kunnalliseen tuloveroon, kiinteistöveroon ja yhteisöveroon. Maakunnille annetaan oikeus maakuntaveroon ja ne saavat niille siirrettyihin tehtäviin valtionosuutta nykyisten kuntien tapaan. Siirtymävaiheen jälkeen maakunnat ja kunnat voisivat yhteisesti sopia tiettyjen tehtävien siirtämisestä toisilleen.
Yhdenvertaisen itsehallinnollisen aseman turvaamiseksi maakunnat on tarkoituksenmukaista perustaa lailla kuntia suurempien hallintoalueiden itsehallinnosta. Siinä säädettäisiin, että alueiden itsehallintoa toteuttavat maakunnat, jotka ovat aluetasolla toimivia kuntia ja joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon.
Laissa on myös säädettävä maakuntien lukumäärästä, rajoista, nimistä, tehtävistä, siirtymävaiheeseen liittyvistä järjestelyistä sekä asioista, joista on säädetty perustuslaissa nykyisten kuntien osalta. Muutoin maakunnat noudattavat kuntalakia, ellei ole toisin säädetty.
Maakuntien perustaminen kuntina helpottaa selvästi omistusjärjestelyyn, varainhankintaan, työnantaja-, eläke- ja edunvalvontayhteisöihin liittyvien ongelmien ratkaisua.
Kirjoittajat ovat toimineet kansanedustajina, ministereinä ja valtiovarainvaliokunnan puheenjohtajina. Kirjoitus on julkaistu Helsingin Sanomien Vieraskynä-palstalla 20.4.2016.
